Por: Johanna Galva.
Encargada de la Sección de Gestión Normativa del Departamento de Normativa Tributaria de la Dirección General de Impuestos Internos (DGII).
Licenciada en Derecho por la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM).
Magíster en Derecho Empresarial y Legislación Económica por la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM).
Postgrado en Derecho de Daños Universidad de Salamanca, España.
La facultad normativa se define como la potestad pública de la que goza la administración fiscal para dictar normas de cumplimiento obligatorio para todos los contribuyentes. Estas disposiciones generales constituyen el 80% o 90% de las normas presentes en un ordenamiento jurídico 1. Por el hecho de su abundancia, su contenido y perfiles distan de ser nítida y pacíficamente establecidos 2.
En la actualidad la potestad normativa se presenta como un corolario del Estado Social y Democrático de Derecho, justificado en la necesidad de colaborar con el Poder Legislativo para la regulación de cuestiones técnicas, las cuales, por su naturaleza, ameritan de la intervención administrativa para complementar la norma legal.
La figura de la llamada norma general en nuestro ordenamiento jurídico-tributario puede presentarse bajo la denominación de “resolución”, “instructivo”, “ordenanza”, entre otros, sin advertir su naturaleza jurídica. De allí la vieja necesidad de distinguir cuando se está frente a un reglamento, propiamente dicho, o a un acto administrativo, puesto que éste también puede presentarse con el nombre de “decreto”, “resolución”, “instructivo” u “ordenanza”. De ahí que la potestad reglamentaria resulte, sin más, sinónimo de “potestad normativa”.
En el caso dominicano, la Potestad Reglamentaria existe desde la primera república, es decir, desde la proclamación de la denominada Constitución de San Cristóbal en 1844, pues el artículo 102 de la Constitución de 1844 disponía, dentro de las atribuciones del Presidente de la República, la de “Sellar las leyes y los actos, y decretos del Congreso Nacional […] pudiendo hacer todos los reglamentos y decretos necesarios para su cumplimiento”. Sin embargo, dicha potestad se encontraba condicionada a la existencia de una ley previa, ya que expresamente se exigió la necesidad de cumplimiento de las leyes emanadas del Poder Legislativo (Pellerano Gómez, 1990), razón por la cual solamente se podía admitir una potestad de dictar reglamentos ejecutivos.
Luego, esta potestad reglamentaria fue modificada como consecuencia de la reforma constitucional de 1924 (Pellerano Gómez, 1990), puesto que el Texto Magno, en su artículo 49.3 (que ha permanecido intacto hasta nuestros días), disponía que dentro de las atribuciones del presidente estaba la de “promulgar y hacer cumplir las leyes y resoluciones y cuidar de su fiel ejecución. Expedir decretos, instrucciones y reglamentos cuando fuera necesario”.
Ahora bien, esto no quiere decir que la potestad reglamentaria sea una función exclusiva del Presidente de la República, ya que el legislador, en virtud de su libre apreciación política, puede perfectamente conferirle a determinadas Administraciones Públicas la potestad de dictar normas infralegales. Este es, justamente, el caso de la Dirección General de Impuestos Internos (DGII), ya que el artículo 34 del Código Tributario indica expresamente que “La Administración Tributaria goza de facultades para dictar las normas generales que sean necesarias para la administración y aplicación de los tributos, así como para interpretar administrativamente este Código y las respectivas normas tributarias.” Más aún, el artículo 35 del Código Tributario indica lo siguiente:
“Artículo 35. Corresponde a la Administración Tributaria dictar normas generales en especial sobre las siguientes materias: promedios, coeficientes y demás índices que sirvan de fundamento para estimar de oficio la base imponible; presentación de las declaraciones juradas y pagos a cuenta de los tributos; instituir y suprimir agentes de retención, de percepción e información; instruir sobre libros, anotaciones, documentos y registros que de manera especial y obligatoria deberán llevar los contribuyentes y demás responsables del pago del impuesto y los terceros, sobre deberes formales de unos y otros; y cualquier otra medida conveniente para la buena administración y recaudación de los tributos.”
Sin embargo, y conforme dispone el artículo 12, numeral 14, de la Ley núm. 247-12, Orgánica de la Administración Pública, “[t]oda competencia otorgada a los entes y órganos que conforman la Administración Pública comprende una facultad de actuar y una obligación de ejercerla bajo las condiciones, límites y procedimientos establecidos legalmente.” Esto significa que la Administración Tributaria, a fin de ejercer legalmente su facultad normativa, debe observar los límites formales y procedimentales, especialmente lo relativo a la necesidad de agotar consultas públicas que aseguran la partición ciudadana, pues, de lo contrario su actuación sería nula de pleno derecho, según expresa el artículo 31 de la Ley núm. 107-13, sobre los Derechos de las Personas en sus Relaciones con la Administración de Procedimiento Administrativo.
Estos límites implican, por una parte, la obligación de seguir el debido procedimiento reglamentario y, por el otro, que no regule cuestiones de reserva de ley y que su contenido no contraríe, exceda o desconozca lo dispuesto por el ordenamiento legal, ya que se trata de una norma jurídica subordinada a la ley.
En resumidas cuentas, la facultad normativa de la administración tributaria, en consonancia con la agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, el Plan Estratégico Institucional 2021-2024 y la Ley núm. 173-07, de Eficiencia Recaudatoria, se encamina a la articulación de mecanismos que favorezcan su proximidad al contribuyente, apostando a la excelencia de la actividad recaudatoria, teniendo al ciudadano como destinatario y fin último de toda la actividad estatal.
1 Santamaría Pastor, José María, Principios de derecho administrativo general, 5ª ed., t. I, Madrid, Iustel, pp. 199-ss.
2 Idem.
