Por: Yorlin L. Vásquez Castro
Licda. en Derecho y Licda. Contabilidad. CPA: Máster en Contabilidad Impositiva
Máster en Derecho Tributario, PUCMM
Máster en Derecho Económico, USAL
Máster en Derecho Judicial, ENJ
Doctoranda en Derecho y Sociedad, UDIMA
Docente de Derecho Publico y Derecho Tributario en: UASD, PUCMM, UNIBE, APEC, entre otros.
Subdirectora Jurídica de la Dirección General de Impuestos Internos.
La Ley Núm. 107-13 sobre Derecho de las Personas en su Relación con la Administración y de Procedimiento Administrativo, desarrolla un catálogo reconocido y acorde con el Derecho Comparado de normas sustantivas de los actos administrativos. Una de estas normas, cuyo fundamento es muy propio de la autotutela Estatal y de la defensa temprana de la funcionabilidad del Estado, es la establecida en las disposiciones contenidas en el artículo 11 de la referida ley, a saber: “los actos administrativos válidamente dictados, según su naturaleza, serán ejecutivos y ejecutorios cuando se cumplan sus condiciones de eficacia, en los términos de la ley." Entiéndese por “eficacia" (según lo que dispone el artículo 12 de la misma legislación) la debida e integral notificación o publicación del acto conforme a su naturaleza.
A lo anterior se adiciona la norma sustantiva de validez de los actos administrativos prevista en las disposiciones del artículo 10 de la Ley Núm. 107-13, cuya presunción iuris tantum implica que hasta que un tribunal no declare la invalidez del acto administrativo conforme a la ley, el Estado goza del privilegio de sus efectos por legitimidad.
Esto hace sentido con la estructuración del actual sistema de acciones en justica en donde el Recurso Contencioso no tiene efectos suspensivos (pues la ley expresamente no lo ha dispuesto), creando el legislador en el artículo 7 de la Ley Núm. 13-07, la medida cautelar.
La medida cautelar trata de una acción rápida, expedita, instrumental, provisional, variable y temporal; cuya finalidad es asegurar la efectividad de la eventual decisión judicial del recurso contencioso. Efectividad que se logra mediante protección, salvaguarda, mitigación de riesgos, o suspensión del acto, para que, en el marco de la protección de un derecho o interés, se eviten daños irreparables o se interrumpa la continuidad de un efecto perjuicioso, partiendo de que, sí la sentencia de fondo llegare a reivindicar el derecho o a reconocer el interés, la misma no resulte de imposible ejecución.
Los actos de la Administración Tributaria no son legislativamente excluidos de tal norma sustantiva de ejecutoriedad. Resaltando que lo que se observa en esta materia es la obligación tributaria, cuestión que va más allá de la existencia, o no, del acto administrativo. De hecho, el elemento de “la certeza del crédito" que suele ser la discusión en los recursos contenciosos tributarios, se encuentra excluido de las condiciones que debe tener el crédito tributario para ejecutarse. Y es que, conforme al artículo 96 del Código Tributario, bastará para ejecutar con que el crédito sea “líquido y exigible", es decir, que esté cuantificado con exactitud en sumas de dinero y que haya trascurrido los plazos de devengo establecidos en la ley -pues es la ley la única fuente de la obligación tributaria-.
Es por lo anterior que los defensores del Derecho Administrativo y los que lo somos del Derecho Tributario, coincidíamos en que los actos de la Administración Tributaria son ejecutorios y en que una vez notificados, sus efectos -incluyendo la ejecución del crédito tributario- solo pueden ser suspendidos por medio de una medida cautelar. Es decir, que la simple interposición del recurso contencioso tributario no evita la ejecución del crédito, porque tal acción no tiene efectos suspensivos, salvo que se trate de un recurso en contra de una respuesta de excepción del ejecutor administrativo conforme al artículo 117 del Código Tributario.
Sin embargo, ese entendimiento cuya base nace en dos leyes vigentes y en las buenas prácticas del Derecho Administrativo, se ha visto nublado en virtud del razonamiento de nuestro Tribunal Constitucional que en los dispositivos 10.26 y 10.27 de la sentencia TC 0830/18, de fecha 10/12/2018, establece:
“10.26. El cobro coactivo -al igual que el cobro persuasivo- a cargo de la propia administración tributaria, tiene como objeto solucionar los problemas de cobro; sin embargo, su realización jamás debe obviar los controles necesarios para que sean resguardados los derechos de los contribuyente, esto es: 1. que se haya comunicado el título ejecutivo en el cual se dispone la deuda; 2. que se haya agotado un proceso de cobro persuasivo; 3. que se trate de un crédito cierto, líquido y exigible; 4. que se haya realizado una intimación y mandamiento de pago previo y 5. que dicha actividad pueda ser objeto de control jurisdiccional.
10.27. Es oportuno hacer un paréntesis para aclarar que, cuando hablamos de un crédito cierto, líquido y exigible, nos referimos al crédito que, ante una controversia, ya ha sido determinado por la jurisdicción contencioso-tributaria, agotados los recursos administrativos correspondientes. Esto significa que para poder ejercer las facultades ejecutorias –fase de cobro coactivo- que le ha reconocido el legislador - en aquellos casos en que el contribuyente impugna la deuda-, la administración precisa de una decisión judicial con autoridad de cosa juzgada."
Dos elementos nuevos en esta decisión introduce el Tribunal Constitucional (tal legislador positivo): 1) El crédito para poder ejecutarse debe ser cierto; 2) El recurso contencioso tributario es suspensivo del efecto de ejecución del acto impugnado.
Así, no deja de preocupar tal introducción pues siendo que los actos tributarios no son los únicos actos de contenido económico que dicta la Administración Pública y no son necesariamente los actos más lesivos; si dicha regla no es igual para los actos económicos de todas las administraciones, estaríamos ante una discriminación de la Administración Tributaria respecto a las demás, o bien, ante un reconocimiento de la autonomía del Derecho Tributario.
Nos inclinamos por lo último. Esta decisión sirve de baluarte para elevar la autonomía del Derecho Tributario, sus normas son particulares y especiales. Y es que, desde hace tiempo se advierte de la incompatibilidad de algunas normas sustantivas del Derecho Administrativo con las normas sustantivas de la obligación tributaria.
Empero, evidentemente la introducción de estos dos nuevos elementos (nuevos tanto para el Derecho Tributario como para el Derecho Administrativo y para el Derecho Procesal) tiene otros importantes efectos a estudiar, y que son más delicados de los que hoy tratamos; los que estaremos abordando en otro artículo.
