Impuestos Internos

La Dirección General de Impuestos Internos (DGII), como órgano de la Administración Tributaria, tiene la atribución de recaudar los tributos internos de conformidad con lo establecido en los literales a) y k) del artículo 4 de la Ley Núm. 227-06 que otorga personalidad jurídica y autonomía funcional, presupuestaria, administrativa, técnica y patrimonio propio a la DGII. Y es que, los tributos representan la principal fuente de recursos que obtiene el Estado para poder atender el gasto público por exigencias administrativas o de índole económico-social 1. Así, a raíz de la alta importancia que representan los tributos para los recursos que debe disponer el Estado, en la Ley Núm. 11-92 que instituye el Código Tributario se estableció un mecanismo especial para prevenir que los deudores del crédito tributario puedan​ desviar sus bienes y se pueda realizar, cuando sea necesario, el cobro forzoso de las deudas tributarias, a saber: (i) medidas conservatorias y (ii) cobro compulsivo. En esta ocasión, vamos a hablar brevemente sobre las medidas conservatorias tributarias. 

Las medidas conservatorias, de manera general, son las medidas legales que los acreedores tienen a su disposición para evitar la distracción de los bienes de su deudor, con la finalidad de asegurar el cobro de su crédito. En el ámbito tributario, la Administración Tributaria, mediante el funcionario designado como Ejecutor Administrativo, tiene la facultad de adoptar medidas conservatorias cuando exista riesgo para percibir el pago de los créditos tributarios como consecuencia de la posible desaparición de los bienes del deudor y quede comprobada la existencia del crédito o por lo menos una presunción grave de la existencia de este, conforme lo esbozado en los artículos 81 y 82 del Código Tributario. La Administración Tributaria no requiere autorización judicial, como en el Derecho Común, para eje​rcer las medidas conservatorias, sino el cumplimiento de los procedimientos dispuestos en el Código Tributario. Dichas disposiciones dan cuenta que nos encontramos ante un sistema administrativo de ejecución fiscal, el cual presenta algunas críticas pues se infiere que se le otorga demasiado poder a la Administración Tributaria y que se vulneran principios constitucionales y derechos de los contribuyentes, tales como el derecho de defensa, la tutela judicial efectiva, debido proceso, entre otros.

No obstante, el Tribunal Constitucional declaró la constitucionalidad de los artículos del Código Tributario relativos al proceso de cobro de las deudas tributarias, y señaló que dichos mandatos no regulan un juicio o un proceso sancionador, sino que regulan un proceso de cobro respecto del cual el legislador ha otorgado a la Administración Tributaria de un mecanismo de autotutela 2. En ese mismo sentido, es bueno aclarar que las medidas conservatorias, por su naturaleza, son medidas provisionales porque solo buscan evitar la desaparición de los bienes del deudor y, por otro lado, constituyen medidas sorpresivas para poder preservar su eficacia, al tenor de lo establecido en el artículo 85 de la Ley Núm. 11-92. 

Así, la Administración Tributaria puede realizar medidas conservatorias sobre los bienes de un contribuyente o responsable siempre que exista un riesgo para cobrar su crédito. Pero ¿qué debemos entender por riesgo? Lamentablemente, nuestro Código Tributario no define lo que constituye un riesgo, por lo que, de cara al artículo 3 del Código Tributario, tenemos que asistirnos del Código de Procedimiento Civil, como derecho supletorio en la materia, el cual establece en su artículo 48 lo siguiente: “...El crédito se considerará en peligro y por tanto habrá urgencia cuando se aporten elementos de prueba de naturaleza tal que permitan suponer o temer la insolvencia inminente del deudor...”. Al analizar este enunciado a la luz del Derecho Tributario, se entiende que, entre otros, cuando el contribuyente o responsable que no ha pagado la deuda tributaria en la fecha establecida al efecto por la ley se constituye en mora y, por tanto, representa un riesgo de facto para que la Administración Tributaria cobre su acreencia. El Dr. Mariano Germán también nos habla de esto cuando escribe sobre las características de las ejecuciones tributarias: “i) La Administración Tributaria puede requerir medidas conservatorias, bastándole fundamentarlas en una presunción grave de crédito y en la existencia de un riesgo para su cobro; riesgo que se establece a la vez​ por el solo hecho de que el deudor esté en mora” 3. Sin embargo, la jurisprudencia, en gran parte, se inclina hacia la posición de que la mora no es suficiente para fundamentar el riesgo, sino que debe fundamentarse en hechos que demuestren que el deudor se encuentra camino a un estado de insolvencia. Sería importante que el riesgo sea claramente definido en una futura modificación al Código Tributario, pues por la naturaleza del crédito tributario, el cual tiene repercusión en el interés general, no debería ser apreciado al igual que los créditos de índole privado.

Ahora bien, luego de abordar la facultad de la Administración Tributaria para imponer medidas conservatorias, es bueno señalar que, si el afectado está en desacuerdo con las medidas ordenadas, le asiste el derecho de recurrir a la vía que el legislador ha puesto a su disposición, a través de la interposición de un Recurso Contencioso Tributario ante el Tribunal Superior Administrativo contra la resolución que las orden​e, conforme lo establece el artículo 90 de la Ley Núm. 11-92. Respecto a este tema, en ocasiones surge la siguiente pregunta: ¿se pueden imponer medidas conservatorias por deudas tributarias determinadas por la Administración Tributaria que se encuentran en controversia en sede jurisdiccional? Sí, es posible. Salvo la excepción en los casos de suspensión mediante la adopción de medidas cautelares conforme la Ley Núm. 13-07, los recursos jurisdiccionales no inhabilitan a la Administración Tributaria a que adopte las medidas conservatorias que considere necesarias para salvaguardar el crédito fiscal. Asimismo, el artículo 10 de la Ley Núm. 107-13 señala que todo acto administrativo se considera válido en tanto su invalidez no sea declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional de conformidad a la ley. Por lo que, el acto contra el cual el contribuyente recurrió se considera totalmente válido hasta que no sea revocado. 

Como hemos visto, el Estado tiene la necesidad de recibir recursos para poder cumplir con sus funciones esenciales, y los tributos representan la mayor parte de dichos recursos. Si bien es cierto que el escenario ideal es que los contribuyentes o responsables siempre cumplan voluntariamente con el pago del tributo, existen casos que ameritan que la Administración Tributaria tenga que iniciar el cobro compulsivo de dichas deudas ante el riesgo para percibir el pago de estas. Así las cosas, es menester que la Administración Tributaria cuente con los mecanismos más expeditos y eficaces para asegurar el cobro de las deudas tributarias, cuya recuperación sostienen el aparato estatal y satisface al interés general.

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